“督察組通過調(diào)閱遙感資料和現(xiàn)場勘察，發(fā)現(xiàn)陜西省有關(guān)地方和部門在2016年第一輪中央環(huán)境保護督察指出相關(guān)問題后，仍然默許企業(yè)在保護區(qū)違法違規(guī)開展旅游開發(fā)建設(shè)�！敝醒氲诙�生態(tài)環(huán)境保護督察組（以下簡稱“督察組”）對陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題整改情況進行“回頭看”后，再次將人們的目光吸引到陜西省渭南合陽黃河濕地。

《中國經(jīng)營報》記者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了此次被督察組通報的圣母湖旅游項目外，在合陽黃河濕地內(nèi)，還存在一個大型商業(yè)群落莘國古城，則是未批先建。

“對于督察組的通報我們?nèi)�盤接受，予以整改�！焙详柕胤焦賳T在接受記者采訪時如是表態(tài)，但是對莘國古城項目的建設(shè)，合陽多個政府部門卻閃爍其詞。

“違法問題可以整改，但是不徹底改變發(fā)展思路，永遠找不到出路�！币晃谎芯可鷳B(tài)保護與開發(fā)的業(yè)內(nèi)人士指出，合陽縣在洽川風(fēng)景區(qū)開發(fā)旅游之初，針對景區(qū)的自然資源和人文資源特點，將旅游產(chǎn)品定位于生態(tài)旅游，但是，在實際開發(fā)過程中卻偏離了生態(tài)的屬性，基本上沿用了傳統(tǒng)的旅游開發(fā)思路，“這才是對濕地最大的威脅�！�

“處女地”

一條黃河，十里荷塘，百種珍禽，千眼神泉，萬頃蘆蕩在此絢麗綻放，使得世人稱贊“早知有洽川，何必下江南�！鼻⒋�風(fēng)景名勝區(qū)位于陜西合陽縣城東23公里處的洽川鎮(zhèn)黃河二級臺地上�！对娊�(jīng)》中著名的“關(guān)關(guān)雎鳩，在河之州。窈窕淑女，君子好逑。”便出自于此。

不僅自然資源得天獨厚，詩經(jīng)文化、黃河文化、古莘文化源遠流長，帝嚳、伊尹、太姒、大禹、達摩、子夏以及古有莘國等遺跡、遺址豐富。

在洽川眾多的旅游資源中，最為獨特的是瀵泉，“自涌而出，大如車輪，小如蟻穴，狀如沸湯，常年保持在30攝氏度左右�！碑�(dāng)?shù)卮迕駥㈠�泉稱之為神泉，“即使在冬天，流出來的水也不冷，上面水霧繚繞�！�

這些旅游資源大多在合陽黃河濕地保護區(qū)內(nèi)。合陽縣林業(yè)局濕地管理保護辦公室（以下簡稱“合陽縣濕地辦”）提供給記者的資料顯示，合陽黃河濕地自然保護區(qū)位于合陽縣城以北23.5公里處，北起百良鎮(zhèn)東同堤村塬下，南至黑池鎮(zhèn)全興寨村南，東以黃河治導(dǎo)控制中心線為界，與山西相連，西至黃河老崖。保護區(qū)南北長42公里，東西平均寬4公里，總面積165平方公里，其中水面面積61平方公里，大小沙洲40多個，是黃河流域濕地生態(tài)系統(tǒng)最齊全、最完整、集中連片、面積最大的江河型自然保護區(qū)。

保護區(qū)北高南低，光、熱、水資源豐富，是鳥類的天堂。區(qū)內(nèi)有國家一級保護動物丹頂鶴、大鴇、黑鸛等5種，國家二級保護動物大天鵝、灰鶴、鳶、隼等20種，《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》附錄規(guī)定保護的花臉鴨、針尾鴨等8種珍禽，中日候鳥保護協(xié)定的鳥類有25種。

正因此，1995年經(jīng)陜西省政府批準設(shè)立洽川風(fēng)景名勝區(qū)，2004年被列為國家重點風(fēng)景名勝區(qū)。

與此同時，開發(fā)洽川旅游資源的工作也隨之展開。資料顯示，從1997 年開始，合陽縣旅游局先后編制了《陜西洽川風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》和《洽川處女泉景區(qū)詳細規(guī)劃》，并將2005 年定為景區(qū)規(guī)劃年，對各項規(guī)劃進行了修編，從政策層面保證了對洽川旅游開發(fā)的高度重視。2000 年，合陽縣委、縣政府作出了《關(guān)于加快洽川風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)建設(shè)的決定》，旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)進入了實質(zhì)性階段。

“洽川濕地是洽川風(fēng)景區(qū)的核心地帶，肩負著巨大的生態(tài)功能，是珍稀野生動植物的樂園。洽川風(fēng)景區(qū)開發(fā)的主要項目恰是圍繞濕地展開的一系列旅游活動。”上述業(yè)內(nèi)人士認為。

此外，據(jù)知情人士介紹，2002 年7月19日，陜西洽川風(fēng)景名勝區(qū)管理局與西安旅游(集團)股份有限公司簽訂了《合作開發(fā)經(jīng)營合同》，后者在合陽注冊了全資子公司西旅洽川風(fēng)景區(qū)有限責(zé)任公司（后更改為合陽縣洽川風(fēng)景名勝區(qū)處女泉發(fā)展有限公司，屬洽川風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會的全資公司，目前已注銷），隨后投資開發(fā)了處女泉景點。此后，洽川旅游資源的開發(fā)大多圍繞濕地展開。

隨之而來的，則是這片黃河流域濕地生態(tài)系統(tǒng)最齊全、最完整、集中連片、面積最大的江河型自然保護區(qū)，日益受到威脅。

違規(guī)上馬旅游項目

根據(jù)督察組近期的通報內(nèi)容，為加快洽川風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)建設(shè)，2015年10月合陽縣洽川風(fēng)景名勝區(qū)管委會、渭南城投公司和陜西宏業(yè)有限公司三家單位共同成立陜西洽川風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)公司，在未取得國土資源、環(huán)境保護等相關(guān)手續(xù)，也未征得黃河濕地省級自然保護區(qū)管理部門同意的情況下，2016年4月開始，擅自在黃河濕地自然保護區(qū)大規(guī)模開發(fā)建設(shè)圣母湖旅游項目。督察發(fā)現(xiàn)，該項目破壞濕地、人工“造湖”，并計劃建設(shè)水上樂園、沙灘區(qū)、圣母島、木嬰古渡等輔助設(shè)施，嚴重影響候鳥遷徙，嚴重違反《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二十九條“嚴禁開設(shè)與自然保護區(qū)保護方向不一致的參觀、旅游項目”的規(guī)定。

事實上，在生態(tài)環(huán)境部將此列為典型案例之前，第一輪督查就曾指出過黃河濕地的有關(guān)問題�！爱�(dāng)時，合陽縣也意識到了問題的嚴重性�！焙详柨h的一名政府官員告訴記者，為此，合陽還組織了聯(lián)合執(zhí)法組進行了集中整治行動，對陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)合陽段內(nèi)的違建項目及設(shè)施進行聯(lián)合執(zhí)法，現(xiàn)場進行整治拆除。

記者也從當(dāng)?shù)孛襟w的報道中證實了上述官員的說法。2018年，合陽縣曾多次部署有關(guān)保護濕地環(huán)境的工作。在2018年12月3日至13日，合陽縣還通過集中整治拆除黃河濕地自然保護區(qū)合陽段浮橋區(qū)域違建，取締黃河漂流項目及相關(guān)設(shè)施，將排查確定的13處違法問題，全部達到“兩斷兩清”，即斷水?dāng)嚯姟⑶宄�設(shè)備、清除建筑垃圾，最終讓被破壞的濕地恢復(fù)原貌。

但是，多次拆違行動并沒有阻止圣母湖旅游項目侵占濕地自然保護區(qū)的情況。“渭南市及合陽縣兩級黨委和政府沒有引起重視，也未研究采取有效措施予以制止，反而將圣母湖旅游開發(fā)建設(shè)列為2017年渭南市、合陽縣重點建設(shè)項目大力推進。”上述人士表示。

督察組根據(jù)衛(wèi)星遙感和現(xiàn)場勘查發(fā)現(xiàn)，目前該旅游項目在保護區(qū)已形成一個2500畝左右的人工“湖面”，中間還建有一個“湖心島”，開挖出的棄土就地侵占填埋400多畝低洼坑塘。另外，現(xiàn)場督察還發(fā)現(xiàn)，一些大型運輸車輛將大量建筑垃圾就近傾倒在已修建的圣母湖旅游項目附近，對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境進一步造成破壞。

未批先建的莘國古城

除了通報的圣母湖項目外，記者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在合陽濕地還存在一個仿古建筑群，被稱為莘國古城（亦稱莘國水城），與處女泉景區(qū)使用同一張門票運營。

記者了解到，莘國古城約有500套各類型商鋪，分為文化體驗、民俗餐飲、休閑娛樂、中華美食、風(fēng)情購物五大區(qū)，內(nèi)有地方特色小吃、地方特產(chǎn)、旅游紀念品、魚療館等項目�，F(xiàn)如今，水城內(nèi)的商鋪絕大部分已停業(yè)。水城四周碧波蕩漾，蘆葦茵茵。

“水城是在2016年前后建的，節(jié)假日的時候還可以，平常只能掙點兒生活費。”水城內(nèi)的商戶告訴記者，水城剛開業(yè)的時候不收門票，管理方也不收房租，曾短暫火爆。隨著今年年初水城開始收門票和開始對商鋪收取房租，水城內(nèi)火爆的商業(yè)不復(fù)存在，“受不了長期虧損的人，部分已經(jīng)撤離了水城。”

此外，記者了解到，當(dāng)?shù)剡�規(guī)劃了占地1.8萬平方米的莘國水城游樂場，計劃投資2000萬元建設(shè)激流勇進、颶風(fēng)飛椅、海盜船、幽谷探險、情侶快車等20種游樂項目。不過，目前，該游樂場還未全部完工。

“從生態(tài)旅游的角度講，水城的開發(fā)建設(shè)缺乏深入調(diào)研和論證，景區(qū)內(nèi)人工化和商業(yè)化非常突出，導(dǎo)致自然景觀和人文景觀不協(xié)調(diào)。造成許多不可再生資源的損害和浪費�！鄙鲜鋈耸空J為。

但合陽縣多個政府部門對莘國古城是否在濕地保護范圍內(nèi)卻給出了模棱兩可的說法，“可能不在保護區(qū)”“不清楚”。

“目前，影響黃河濕地（合陽段）的兩處建設(shè)是圣母湖和晉陜黃河特大橋，為保護濕地，當(dāng)年大橋在選址時，特意避開了濕地的核心地帶，向濕地下游推移了接近十公里；橋墩也比一般30米的標準高度升高了16米，為的就是讓濕地的鳥兒可以在橋洞間自由穿行�！焙详柨h當(dāng)?shù)匾幻�政府官員向記者介紹。

相關(guān)資料也顯示，晉陜黃河特大橋兩側(cè)專門設(shè)置了長達7.5公里的聲屏障，在防止高速列車與飛鳥相撞的同時，有效隔絕了噪音對鳥類棲息地可能帶來的驚擾。

但是談?wù)撈疠穱�古城，這名官員先是否定了其在濕地保護范圍內(nèi)，后又補充說道，應(yīng)該由濕地管理部門進行認定。合陽縣濕地辦和環(huán)保局工作人員均表示領(lǐng)導(dǎo)很忙，不方便接受采訪。

不過，2018年1月5日，陜西省環(huán)境保護廳下發(fā)給陜西洽川旅游開發(fā)有限公司的《關(guān)于退回洽川風(fēng)景名勝區(qū)莘國古城開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的通知》（陜環(huán)評函〔2017〕145號）說明了項目的情況。通知顯示，莘國古城項目位于黃河濕地省級自然保護區(qū)實驗區(qū)、洽川風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，報告書生態(tài)調(diào)查及評價內(nèi)容深度不滿足《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則生態(tài)影響》一級評價要求。項目依托風(fēng)景名勝區(qū)污水處理站及應(yīng)急污水處理站的實際建設(shè)情況、可依托性論證不充分。

另外，上述通知還顯示，莘國水城項目已基本建成，屬未批先建，違反了國家環(huán)境保護法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。項目建設(shè)地點位于《陜西洽川風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2007-2025）》中一級保護區(qū)，項目建設(shè)內(nèi)容不符合規(guī)劃要求，建設(shè)內(nèi)容不符合《風(fēng)景名勝區(qū)條例》要求。

記者了解到，2017年受陜西省環(huán)保廳委托，陜西省環(huán)境工程評估中心對省級審批的建設(shè)項目進行技術(shù)評估，此次評估否定了《洽川風(fēng)景名勝區(qū)莘國古城開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書》。一同被否定的還有《洽川風(fēng)景名勝區(qū)圣母湖開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書》。

“整改態(tài)度不堅決”

記者了解到，洽川風(fēng)景區(qū)管委會對于圣母湖項目手續(xù)不齊全的問題，提出的整改措施是管委會已對建設(shè)單位下發(fā)了停工通知，督促其辦理相關(guān)審批手續(xù)。對于莘國水城項目環(huán)評文件未經(jīng)審批擅自開工建設(shè)的問題，會議上提出的整改措施是督促陜西洽川旅游開發(fā)有限公司按照有關(guān)法規(guī)對洽川風(fēng)景區(qū)莘國水城建設(shè)項目立即整改，并履行相關(guān)環(huán)保手續(xù)。

因此，督察組向陜西省反饋“回頭看”及專項督察情況時指出，渭南市及合陽縣對圣母湖旅游項目違規(guī)開發(fā)問題整改態(tài)度不堅決，2017年7月責(zé)令項目停止建設(shè)后仍寄希望于補辦手續(xù)使之合法化。后續(xù)恢復(fù)治理工作中，兩級黨委和政府及相關(guān)部門不作為、亂作為，在沒有組織開展生態(tài)破壞調(diào)查評估的情況下，就草草決定對已被破壞濕地生態(tài)采取所謂的自然恢復(fù)方式，放任不管，直接導(dǎo)致3000畝黃河濕地恢復(fù)治理工作停滯不前。

“對于督察組的通報我們?nèi)�盤接受，予以整改�！鄙鲜龉賳T在接受記者采訪時表示，洽川風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會已經(jīng)編制了《圣母湖項目區(qū)生態(tài)濕地保護與修復(fù)方案》，并且方案已經(jīng)通過了評審，將按照修復(fù)方案進行治理。

2019年4月16 日，合陽縣環(huán)境保護局廢止了《合陽縣環(huán)境保護局關(guān)于洽川風(fēng)景名勝區(qū)圣母湖開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響評價執(zhí)行標準的意見》（合環(huán)管字〔2016〕26號），稱該局在洽川風(fēng)景名勝區(qū)圣母湖開發(fā)建設(shè)項目辦理環(huán)境影響評價手續(xù)過程中，于2016年5月9日出具了上述文件，按照“秦東水鄉(xiāng)”項目整改任務(wù)要求和縣政府第六次常務(wù)會議精神，經(jīng)研究決定廢止《合陽縣環(huán)境保護局關(guān)于洽川風(fēng)景名勝區(qū)圣母湖開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響評價執(zhí)行標準的意見》。任何單位不得在任何時間場合使用該文件。

2019年6月3日，合陽縣官方公示了《合陽縣原圣母湖項目濕地修復(fù)工程》有關(guān)環(huán)評信息，該公示顯示，合陽縣原圣母湖項目濕地修復(fù)工程，建設(shè)地點位于陜西省渭南市合陽縣洽川鎮(zhèn)境內(nèi)黃河西岸。其四至范圍為：東至太里退建工程、西至沿黃路、南至夏陽瀵以南500米、北至二黃路，總面積約為282.45公頃。其中，夏陽瀵以北地區(qū)屬陜西黃河省級濕地自然保護區(qū)實驗區(qū)范圍，面積約為231.27公頃，占總面積82%。建設(shè)內(nèi)容分為濕地保護工程和濕地修復(fù)工程兩部分，其中濕地保護工程是對原圣母湖全部水體開展水質(zhì)保護措施，實施面積170.71公頃；項目區(qū)北側(cè)及湖心島嶼開展鳥類棲息地保護措施，實施面積106.13公頃；利用原有農(nóng)業(yè)作業(yè)道路建立步行巡護道路1.2千米；進一步健全圣母湖濕地管理制度。濕地修復(fù)工程是對受損水岸實施水岸修復(fù)0.8千米，實施坑塘連通，拆除圍堰200 米，連通水塘。同時對原有兩處藕塘之間的田埂路120 米進行拆除。針對植被現(xiàn)狀，增加鳥類食源植物和濕地植物，開展?jié)竦刂脖恍迯?fù)工程94.8公頃。

“破壞已經(jīng)造成，不知道趕在候鳥遷徙到來之前能恢復(fù)成什么樣，還會有多少候鳥選擇在這片濕地越冬或停留？”生態(tài)保護志愿者如此惋惜。

不過，在記者的采訪中，合陽縣多個職能部門并沒有明確表示莘國古城相關(guān)手續(xù)是否已經(jīng)完善，也未表示將如何處理莘國古城未批先建的問題。

保護與開發(fā)如何平衡？

此前，為了讓洽川生態(tài)旅游資源得到切實保護，2005年陜西省政府成立了陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)；2006年，陜西省政府對濕地資源保護有了進一步的政策保護措施，頒布了《陜西省濕地保護條例》，為濕地資源的發(fā)展提供了政策支持；2007年，經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立“陜西省黃河濕地資源保護建設(shè)項目”，共建立7 個保護站并開始實施；同時還頒布了《陜西省旅游管理條例》《重點發(fā)展旅游業(yè)的意見》等法規(guī)。

但合陽縣在謀發(fā)展時卻漠視了這些法規(guī)的存在，正如督察組指出，渭南市及合陽縣兩級黨委和政府不顧圣母湖旅游項目侵占濕地自然保護區(qū)的事實，不僅不予制止，反而將其作為重點項目大力推進，存在亂作為的問題。合陽縣洽川風(fēng)景名勝區(qū)管委會四年間不僅沒有查處過一起濕地自然保護區(qū)內(nèi)違法行為，日常監(jiān)管幾近空白；而且直接參與違規(guī)侵占保護區(qū)活動，失職失責(zé)明顯。

督察組還指出，渭南市林業(yè)局2017年2月在向陜西省林業(yè)廳上報黃河濕地自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)情況自查報告中，有意漏報圣母湖違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題；陜西省林業(yè)廳作為陜西黃河濕地自然保護區(qū)的主管部門，對保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題重視不夠，對大面積侵占保護區(qū)問題，沒有及時進行查處并督促地方整改。

“洽川濕地是洽川風(fēng)景區(qū)的核心地帶, 肩負著巨大的生態(tài)功能，是珍稀野生動植物的樂園。在旅游開發(fā)中，由于投資商的經(jīng)營目的驅(qū)動，往往造成過度開發(fā)而影響到濕地生態(tài)的保護與修復(fù)，使得濕地資源污染甚至退化。”上述業(yè)內(nèi)人士指出，對于洽川區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展來說，發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)旅游是脫貧致富的良好途徑，然而濕地又是一種相對脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)以保護為主，開發(fā)為輔，對于剛開發(fā)的濕地旅游資源，計算好濕地旅游環(huán)境承載力尤為重要。

編輯：張瑞琪